城市是經濟社會發展和人民生產生活的重要載體。黨的二十大報告深刻指出“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平”，這一理念為我國城市發展指明了根本方向，也為城市謀劃“十五五”規劃提供了根本遵循。習近平同志在廈門工作期間領導制定的《1985年—2000年廈門經濟社會發展戰略》，蘊藏著深刻的人民性、前瞻性、系統性、務實性、一貫性，對城市發展規劃編制具有重要啟示。“十五五”時期，必須把握歷史主動，堅持以人民為中心的發展思想，將人民城市理念切實落實到城市建設與發展的重點領域，讓城市更加宜居、創新、智慧、綠色、人文、韌性，讓人民群眾在城市發展中擁有更多獲得感、幸福感、安全感。

　　“十四五”時期城市發展的實踐成效

　　“十四五”時期，我國城市發展緊扣高質量發展主題，在經濟動能、文化傳承、民生保障、治理體系、生態轉型等領域取得顯著成就。

　　經濟動能實現雙輪驅動與產業躍遷。我國城市經濟逐步構建起以創新驅動和內需拉動為核心的動力格局。社會消費品零售總額顯著增長，生產性服務業增加值占服務業增加值比重大幅提升。上海、重慶等城市通過建設國際消費中心城市，推動商業服務與產業布局深度融合，實現了生產性服務業向價值鏈高端延伸與生活性服務業品質提升的良性互動。全國研發經費投入強度持續提升，科技創新對城市發展的引領作用顯著增強。

　　文化傳承與數字化實現歷史性突破。城市文化發展形成了保護傳承與創新發展并重的格局。建立城鄉歷史文化保護傳承體系三級管理體制，歷史文化名城名鎮名村保護制度不斷完善。數字孿生街區和線上文化博物館顯著增加，這些創新形式的廣泛應用，不僅拓展了傳統文化的傳播路徑，更創造了“活態傳承”的新范式，讓城市文脈在數字化時代得以延續和弘揚。

　　民生保障實現提質增效。我國城市民生保障向精準化、均衡化方向深度推進。以“一老一小”服務為重點的社區民生設施實現嵌入式布局，社區養老服務機構和設施以及嬰幼兒照護服務機構顯著增長。“15分鐘生活圈”覆蓋率持續提升，養老托育、醫療教育等基本公共服務均等化程度不斷提高。

　　治理體系向智慧化與韌性化轉型。我國城市治理現代化水平顯著提升，智慧化與韌性化成為城市治理的鮮明特征。以“城市大腦”為代表的智能治理實踐，構建起“感知—決策—響應”的城市智能中樞，多地智慧城市建設初顯成效。智能安防技術的廣泛應用，大幅提升了城市服務的精準度與災害防御能力。智慧化與韌性化的融合發展，使城市在面對復雜環境變化時能夠保持穩定運行，為市民提供更安全、更便捷的生活環境。

　　生態轉型朝著綠色低碳方向穩步推進。我國城市發展全面貫徹綠色發展理念，生態環境質量實現歷史性改善。從規劃建設到管理運營的全周期綠色化轉型成效顯著，全國綠色建筑標準執行率大幅提高，城市碳排放強度顯著下降，生態環境質量顯著改善。綠色發展理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程，優化了城市生態基底，推動經濟社會發展全面綠色轉型，為實現“雙碳”目標奠定了堅實基礎。

　　當前我國城市發展面臨復雜的內外環境。國際上，科技創新加速迭代，科技競爭白熱化倒逼城市強化創新策源功能，氣候危機推動綠色低碳轉型成為必答題；國內新型城鎮化深入推進，人口向城市群集聚與部分城市空心化并存，產業升級需求迫切但傳統制造業占比仍高，歷史文化保護在商業化浪潮中面臨挑戰。這些結構性矛盾是“十五五”時期亟須突破的關鍵痛點。

　　統籌好“十五五”時期城市發展的若干關系

　　“十五五”時期是我國全面建設社會主義現代化國家的關鍵階段，城市作為中國式現代化的重要載體，既要應對外部環境的不確定性，又要激活內部發展的內生動力，要深刻認識、遵循和順應城市發展規律，以辯證思維破解發展難題。

　　統籌服務國家戰略與城市自身發展定位。國家戰略對城市發展具有根本性引領作用，深度服務國家戰略能為城市帶來基礎設施升級、產業協作配套等發展機遇，實現國家戰略目標與城市發展訴求的有機統一。要探索建立“國家戰略—城市定位—實施路徑”三級傳導機制，編制跨區域協同發展規劃，深入推進基礎設施互聯互通、公共服務共建共享及生態環境共保聯治，實現人才、技術、數據等要素跨區域無障礙流動。構建城鄉要素雙向流動機制，引導城市資本參與農業產業化項目；通過醫聯體等形式推動優質資源下沉，形成城鄉互補的產業生態鏈。

　　統籌長期發展目標與短期增長。城市發展需要長期可持續目標引領經濟社會環境全面發展，但現實中面臨就業保障、財政平衡等短期經濟增長壓力，這要求在城市發展節奏上把握好“穩”與“進”的平衡。探索構建“目標—任務—政策”動態調整機制，將長期可持續發展目標分解為五年規劃的階段性指標。在長期發展目標方面，探索建立“綠色GDP”核算體系，采用“留改拆”并舉方式推進老舊小區改造，實現短期經濟穩定與長期品質提升的有機統一。

　　統籌推動高質量發展與高品質生活。高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，高品質生活是人民群眾的熱切期盼，這要求城市發展必須堅持以人民為中心，將人的全面發展作為出發點和落腳點。發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點，要大力推進科技創新，促進科技創新和產業創新深度融合，改造提升傳統產業，培育壯大新興產業，布局建設未來產業，完善現代化產業體系。構建“發展—民生”良性循環體系，按照“15分鐘生活圈”標準配置教育醫療設施，推行“智慧養老”社區全覆蓋；建立“基本公共服務清單”動態調整機制，實施“老舊小區適老化改造”計劃，同步完善社區商業、文化活動等配套功能。

　　統籌城市數字化與全面綠色低碳轉型。數字化通過技術賦能提升城市生產生活和治理效率，綠色低碳轉型是應對氣候變化、實現可持續發展的必由之路，這要求我們既要以數字化轉型提升城市治理效能，又要以綠色低碳轉型推動發展方式變革。一方面通過建設城市數字底座、打造全域感知智能平臺，推動政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”，推動高效能治理；另一方面以全面綠色低碳轉型推動發展方式變革，推廣超低能耗建筑、新能源交通工具，構建綠色低碳產業體系；開展“城市雙修”（生態修復、城市修補）行動，推進口袋公園、綠道網絡建設，打造綠色發展、生態友好的城市空間。

　　統籌城市有機更新與城市文脈延續傳承。城市有機更新強調在保留原有肌理基礎上的漸進式更新，文化作為城市的靈魂，其文脈延續對增強城市底蘊、塑造特色形象具有不可替代的作用。要建立“文化基因解碼—保護利用—創新表達”全鏈條機制，開展“城市文化基因普查”，建立歷史建筑、傳統工藝等文化要素數據庫；推行“繡花式”更新模式，對歷史街區采用“小規模、漸進式、微改造”方式，保留原有街巷尺度和建筑風貌；打造“文化創意街區”，推動傳統文化活態傳承，開發“城市文化IP”增強文化辨識度，讓城市在更新中既留住“煙火氣”，又煥發“新活力”。

　　統籌推進深層次改革和高水平開放。改革是破除體制機制障礙、激發市場活力的關鍵一招，開放是城市發展的必由之路，這要求城市必須以改革破除發展瓶頸，以開放拓展發展空間，形成內外聯動的發展格局。打造“放管服”改革升級版，建設智慧政務平臺；推進要素市場化配置改革，建立人才、數據等要素價格市場化形成機制，促進土地集約利用。建設“制度型開放試驗區”，對標國際規則，開展知識產權保護、競爭政策等壓力測試；提升全球資源配置能力，圍繞高端裝備、人工智能等戰略性產業，打造高水平開放門戶樞紐。

　　統籌高質量發展和高水平安全。安全是發展的前提，要求城市發展必須樹立總體國家安全觀，將安全理念貫穿發展全過程，更好統籌發展這個“第一要務”與國家安全這個“頭等大事”，建設高水平安全韌性城市。圍繞重點產業實施建鏈、延鏈、補鏈、強鏈計劃，建立供應鏈應急響應機制；布局建設區域能源儲備中心，提升電力、燃氣等戰略資源保供能力；建立自然災害、公共衛生等領域的風險預警機制，推動“智慧安防社區”全覆蓋，構建社會治安立體防控網絡；劃定生態保護紅線，建設海綿城市，健全山水林田湖草沙一體化保護和系統治理機制；培育社會應急力量，構建政府主導、社會協同、公眾參與的大安全治理格局。

（作者鄧智團 系上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特聘研究員、上海社會科學院研究員）

原標題：在“十五五”城市發展中踐行人民城市理念
責任編輯：楊煜
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